Управляющий директор центра ГЧП Бахытжан САРКЕЕВ: Потенциальные концессионеры запрашивают слишком большие объемы господдержки

3 октября 2011

Механизмы партнерства государства и частного сектора за рубежом работают довольно давно, в Казахстане же структура ГЧП только формируется. В республиканском законодательстве “правила игры” прописаны, однако дела в этой сфере идут не так скоро, как хотелось бы, и даже как необходимо для отечественной экономики. О причинах КазТАГ поинтересовался у управляющего директора – члена правления АО “Казахстанский центр государственно-частного партнерства” Бахытжана Саркеева. Именно на этот центр возложены ответственность за качество экономической экспертизы проектов (от предложений по объектам до договоров концессии) и задача формирования концепции ГЧП, продвижения ее в республике.

***

- Что реального сделано за годы внедрения в РК концессионного законодательства вообще и центром ГЧП в частности? С разбивкой по проектам – запланированным и реализованным, если такие есть.

- Отмечу, что концессионное законодательство существует в Казахстане практически с момента обретения независимости. Так, первый закон о концессиях в РК был принят в декабре 1991 года. В то же время центр ГЧП существует только три года. Поэтому говорить о том, что в Казахстане никакой конкретной работы в области концессий не делается, неправильно.

В частности, при участии центра ГЧП проводится подготовка концессионных проектов в сфере инфраструктуры, а также в социальной сфере.

Так, ранее были объявлены конкурсы по выбору концессионера по четырем автодорожным проектам: реконструкции и эксплуатации автодороги Алматы - Хоргос, реконструкции и эксплуатации автодороги Алматы - Капчагай, реконструкции и эксплуатации автодороги Астана - Караганда, строительства и эксплуатации автодороги БАКАД (Большая алматинская кольцевая автомобильная дорога). К сожалению, эти конкурсы не выявили победителей.

В этом году были объявлены конкурсы по выбору концессионера по проектам строительства и эксплуатации детских садов в городах Караганда и Темиртау. В настоящее время проводится экспертиза конкурсных заявок. Надеемся, что до конца текущего года будут подписаны договора концессии по данным проектам.

Также, в августе были объявлены конкурсы по концессионным проектам реконструкции и эксплуатации четырех участков автодороги Астана - Караганда, а до конца текущего года планируется объявить повторный конкурс по концессионному проекту строительства и эксплуатации автодороги БАКАД.

Добавлю, что центром ГЧП также проводится оценка реализации концессионных проектов, по которым были подписаны договора концессии. Так, в настоящее время реализуются концессионные проекты строительства и эксплуатации линии электропередачи Северный Казахстан – Актюбинская область, строительства и эксплуатации пассажирского терминала аэропорта города Актау, а также проект строительства и эксплуатации железной дороги Шар – Усть-Каменогорск.

При этом по первым двум проектам стадия строительства завершена, и уже наступил период промышленной эксплуатации объектов. Следует отметить, что аэропорт Актау в мае этого года был признан лучшим в странах СНГ. Что касается проекта Шар – Усть-Каменогорск, то завершено строительство только первой очереди, и объект находится во временной эксплуатации.

Кроме того, имеются проекты, по которым строительство по ряду объективных и субъективных причин еще не началось. Это проект строительства и эксплуатации Кандыагашской ГТЭС, а также строительства и эксплуатации железной дороги Ералиево – Курык.

По Кандыагашской ГТЭС концессионер столкнулся с проблемой поиска инвестора, способного прокредитовать проект. На это существенно повлиял мировой финансовый кризис.

А проект Ералиево – Курык был временно приостановлен в связи с задержкой строительства морского порта “Курык”.

- Бахытжан Курманбаевич, в свое время анонсировалось, что первый и единственный автобан в РК – дорогу Астана-Щучинск – обустроят именно концессионеры. Если это состоялось, то какие компании задействованы? Если нет (на протяжении дороги имеется лишь два кемпинга, освещение не везде, аварийной связи вовсе нет), то будет ли? Ранее сообщалось, что платные участки проезда на этом автобане появятся в 2012 году. Так ли это?

- По концессионному проекту внедрения интеллектуально-транспортной и платежной системы и эксплуатации автодороги Астана – Щучинск было подготовлено технико-экономическое обоснование, которое прошло все необходимые экспертизы.

Однако, к сожалению, проект конкурсной документации в центр ГЧП на экспертизу не поступал. Поэтому конкурс по выбору концессионера по данному проекту еще не проводился. Соответственно нет концессионера.

Следует отметить, что данный проект находится в перечне объектов, предлагаемых к передаче в концессию на 2011-2013 годы, утвержденном постановлением правительства РК от 31 декабря 2010 года № 1506.

Поэтому надеемся, что концессионный проект внедрения интеллектуально-транспортной и платежной системы и эксплуатации автодороги Астана – Щучинск состоится.

- Какие еще дороги не построены с применением механизма ГЧП? Например, БАКАД. Почему конкурсы не состоялись? Проект отложен навсегда?

-Частично я уже рассказал выше. Далее: в августе были объявлены конкурсы по концессионным проектам реконструкции и эксплуатации четырех участков автодороги Астана - Караганда, а до конца текущего года планируется объявить повторный конкурс по концессионному проекту строительства и эксплуатации автодороги БАКАД. Поэтому не стоит говорить, что концессионные автодорожные проекты отложены навсегда.

Как отмечено, предыдущие конкурсы по концессионным автодорожным проектам не выявили победителей. Это связано с рядом причин. Одной из них является несовершенство нашего законодательства в области концессии.

Например, ранее, на момент объявления первых конкурсов по выбору концессионеров по автодорожным проектам, действовала законодательная норма, согласно которой концессионер обязан был в случае применения мер государственной поддержки выпустить инфраструктурные облигации в объеме не менее 20% от стоимости объекта концессии под поручительство государства.

Однако опыт концессионного проекта Шар – Усть-Каменогорск отрицательно повлиял на привлекательность и, соответственно, на стоимость обслуживания инфраструктурных облигаций.

- Получается опыт названного проекта принес отрицательный результат?

- И такой опыт нужен. А под его влиянием в бюджетное законодательство были внесены поправки, ведущие к существенному удорожанию такого инструмента как поручительство государства.

Так, по оценкам потенциальных концессионеров, участвовавших в конкурсах, стоимость заимствования при использовании механизма инфраструктурных облигаций под поручительство государства, с учетом необходимого ежегодного страхования, а также низкой привлекательности для институциональных инвесторов, в первую очередь пенсионных фондов, практически в 3 раза выше, чем при использовании традиционного банковского кредита.

В настоящее время, обязательность выпуска инфраструктурных облигаций сохранена только в тех случаях, когда концессионеру предоставляется такая мера государственной поддержки как софинансирование проекта из государственного бюджета.

Поэтому по условиям конкурсной документации по концессионным проектам реконструкции и эксплуатации четырех участков автодороги Астана - Караганда концессионер не обязан выпускать инфраструктурные облигации под поручительство государства.

Следует отметить, что еще одной причиной того, что предыдущие конкурсы не выявили победителей, явился мировой финансовый кризис. Так, стоимость заимствования в конкурсных заявках была выше, чем предполагалось согласно ТЭО. Кроме того, девальвация тенге также повлияла на максимальный объем государственной поддержки (максимально допустимый объем мер господдержки в выраженный в тенге не изменился, но при пересчете в доллары США или евро объем сократился на 20%).

Все это привело к тому, что запрашиваемые потенциальными концессионерами объемы государственной поддержки оказались существенно выше указанной в конкурсной документации.

- Ваш центр ходатайствует за улучшение законодательства? Если да, то как?

- Мы учли весь опыт проведения конкурсов по автодорожным концессионным проектам. Результатом стало то, что при непосредственном участии центра ГЧП подготовлены соответствующие законопроекты для совершенствования законодательства. Часть из предложенных поправок в законодательство уже принята. Например, в части отмены обязательного выпуска инфраструктурных облигаций.

Часть поправок – в виде законопроекта “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам проектного финансирования” – находится на рассмотрении мажилиса парламента. Этот законопроект направлен на удешевление заимствования и снижение рисков инвесторов при реализации инфраструктурных проектов, в том числе концессионных проектов.

- Если частный инвестор построит детсад, как он должен будет управлять им, прописано ли это в законодательстве? Кто будет платить зарплату сотрудникам такого соцобъекта и отвечать за их пенсионное обеспечение? Проработаны ли вообще тонкости и нюансы, которые могут возникнуть? Понадобятся ли изменения в законодательной базе РК, какие именно и в каких нормативных актах?

- Поскольку концессионер осуществляет свою деятельность в рамках договора концессии на территории РК, то законодательство Казахстана на него полностью распространяется. Это касается не только законодательства в области концессий, но и гражданского, налогового, земельного, трудового, пенсионного и других видов законодательства РК.

Поэтому опасения, что не будут перечисляться пенсионные накопления сотрудников, совершенно напрасны. Примером этому могут служить реализуемые концессионные проекты, по которым концессионеры осуществляют все предусмотренные законодательством РК выплаты.

Что касается конкретно детских садов, то пока нет необходимости вносить изменения в законодательство, касающиеся управления концессионными детсадами.

Однако с учетом того, что у населения могут возникнуть опасения по качеству образовательных услуг в концессионных детсадах, в ТЭО концессионных проектов строительства и эксплуатации детских садов в городах Караганда и Темиртау, а также и в конкурсной документации было предусмотрено положение, что концессионер несет ответственность только за строительство и эксплуатацию зданий детских садов.

За образовательный и воспитательный процесс будут нести ответственность специально созданные коммунальные государственные предприятия. Такая осторожность со стороны акимата Карагандинской области понятна, так как названные проекты являются пилотными.

В дальнейшем, когда будет накоплен соответствующий опыт, можно будет передать и образовательный процесс под ответственность концессионера. При этом надо понимать, что ничего страшного в этом нет, поскольку уже сейчас существуют частные детские сады, которые удовлетворяют требованиям, предъявляемым к данным организациям.

- Насколько вообще вероятно широкое применение ГЧП в соцсфере при нынешних казахстанских условиях?

- Традиционно социальные проекты не являются генерирующими доход, что является малопривлекательным для инвесторов, цель которых получить прибыль от инвестированных средств.

Среди многих видов социальных проектов, реализация которых возможна с применением механизма ГЧП, у нас получило распространение строительство детских садов, в частности в Карагандинской области.

Между тем, в настоящее время в Казахстане законодательно урегулирована лишь одна форма ГЧП – концессия, традиционно применяющаяся для реализации проектов в транспортной сфере. При этом для успешной реализации проектов по строительству школ, больниц, интернатов, домов престарелых, детских садов, тюрем и так далее, необходимо усовершенствование законодательной базы, расширение видов контрактов ГЧП, мер государственной поддержки, поддержка и защита интересов инвестора и многое другое.

Если эти условия будут выполнены, то в будущем механизм ГЧП получит широкое распространение. Сейчас потребность в применении партнерства государства и частного инвестора проявляется достаточно остро.

- Куда, на ваш взгляд, инвесторы охотнее всего сейчас вкладываются, и по какой причине не идут на поводу у правительства, не желая плотно завязываться на механизме ГЧП?

- Хороший вопрос. На самом деле, мы не единственная страна в мире, которая сталкивается с проблемой привлечения частного сектора в ГЧП-проекты. На ранних стадиях становления ГЧП практически все развитые страны в той или иной степени испытали трудности привлечения частного капитала в сферу традиционной ответственности государства.

Причина этого лежит на поверхности. Действительно, частные инвесторы, в первую очередь, заинтересованы в получении большой прибыли, причем, чем быстрее, тем лучше.

В то же время, проекты ГЧП изначально не направлены на извлечении большой прибыли. Это связано с тем, что государство должно заботиться о благополучии своих граждан. А высокие цены (тарифы) на товары (услуги) концессионера, наоборот, могут привести к увеличению расходов населения и, как следствие, к снижению благосостояния граждан.

С другой стороны, контракты ГЧП имеют, как правило, длительный срок действия. Например, в Казахстане срок действия договора концессии ограничен 30 годами. А при условии качественного выполнения условий договора со стороны концессионера он может быть продлен.

В связи с этим, в большинстве развитых стран в проектах ГЧП участвуют те частные инвесторы, которые заинтересованы в стабильности бизнеса, в том числе минимизации рисков.

Поэтому, когда в нашей стране большинство бизнесменов поймет, что иметь относительно небольшую, но стабильную прибыль с низким уровнем рисков на протяжении нескольких десятков лет лучше, чем высокую прибыль, но с очень высокими рисками, проблем с привлечением частного капитала в проекты ГЧП не будет.

Смотрите также:

Шанс не бывает единственным

Идеальная девушка

Стартуй сейчас! Ты можешь изменить…

Даже в ежике можно разбудить зверя

Господин прокурор! Ваши стекла…

Иногда бывает, что тупо негде!